本报讯（牛亮云 安阳师范学院博士、江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员）新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为有效解决食品安全工作面临的一系列困难和挑战，有效满足人民美好生活需要对食品安全的新要求，今年5月9日中共中央、国务院发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出“推进食品安全社会共治”。新时代食品安全社会共治基本要求是将公众、行业协会、媒体、社会组织等社会主体纳入食品安全风险治理框架内，充分发挥各自的比较优势，深化监管体制机制改革，创新监管理念、监管方式，堵塞漏洞、补齐短板，推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

食品安全监管的现实困难

食品安全是公共物品，政府应该承担起食品安全的供给责任。长期以来，我国政府在食品安全风险治理中具有几乎不受限制的权力，同时也承担着没有边界的责任。但是，实践证实，单纯依靠政府的力量难以完全有效地解决食品安全问题。一方面，地方政府面临着资源约束问题。在食品安全监管中，食品生产经营者的数量庞大，但是地方政府监管人员和资源是稀缺的。因此，地方政府面对着相对有限的行政监管资源和相对无限的监管对象之间的矛盾。而且食品安全涉及到多个专业性非常强的领域，需要依赖大量不同行业的专业技术人才。例如，食品安全风险检测需要依赖专业的技术检测人员利用先进的技术装备对食品中的危害物质进行定量化分析。虽然政府系统有从事相关的风险评估、危害检测等工作的专业技术人员，但技术人员的数量和技术水平难以满足日益复杂化、技术化和精细化的技术需求。尽管继续增加政府机构技术人员数量以缓解人员短缺的问题，却又有可能造成行政资源的不合理配置。在我国，食品消费总量大涉及面广、产业基础小散乱低，在诚信环境缺失和监管资源稀缺的环境下，地方政府面对“相对有限的监管资源和相对无限的被监管主体”间的矛盾，有限政府根本无法做到食品安全监管的全覆盖。因此，地方政府监管资源的稀缺性和监管对象的庞大性上的矛盾不可避免地会造成监管失灵。

另一方面，地方政府官员的利益偏好可能会导致放松监管的问题。地方政府也是理性经济人。在理性选择时，地方政府可能会偏离法定的监管目标，甚至扭曲监管资源配置，而且利益集团的游说、寻租、不作为等都可能导致食品安全监管的政府失灵。虽然上级政府部门也可以通过问责和激励等行政措施进行防范，但是仅仅依靠上级政府部门的力量是完全不够的。社会共治的方式在一定程度上可以监督政府行为，通过自身力量迫使政府改正不当行为，起到弥补“政府失灵”的作用。

食品安全风险社会共治是社会发展的必然要求

20世纪后期，西方福利国家的政府“超级保姆”的角色定位产生出职能扩张、机构臃肿、效率低下的积弊，在环境保护、市场垄断、食品安全等问题的治理上力不从心，引起公众的不满。与此同时，非政府组织和公民群体力量等的崛起可以有效弥补政府和市场在社会事务的处理上的缺陷。到20世纪末，强调多元的分散主体达成多边互动的合作网络的社会治理理论开始兴起，形成了内涵丰富且具有弹性的社会治理概念。国际上大量的社会实践业已证明，在公共治理领域将部分公共治理功能外包可以有效地避免政府财政预算紧张和治理资源有限的问题。在食品生产技术快速发展、供应链日趋国际化的背景下，企业、行业协会等非政府力量在食品生产技术与管理等方面具有的独一无二的优势，可以成为政府食品安全风险治理力量的有效补充，在保障食品安全上发挥重要作用。与传统的治理方式相比较，社会共治能以更低的成本、更有效的资源配置方式保障食品安全。社会共治已成为发达国家治理食品安全风险的基本模式。为此，1999年，世界卫生组织首次提出了“责任分担”的理念，强调保证食品安全，需要政府、企业和消费者的合作与参与。除了消费者的参与外，行业协会等自治组织、新闻媒体、第三方认证机构、市场性检验检测机构等所有与食品安全的多元主体都可以参与到食品安全监管中，并发挥积极作用。

2009年，我国颁布的《食品安全法》的相关条文中粗浅地体现出食品安全公众参与的理念。2013年6月17日，时任国务院副总理汪洋在以“社会共治同心携手维护食品安全”的食品安全宣传活动中明确在食品安全中引入了“社会共治”的概念，即要构建“多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局”。2015年新修订的《食品安全法》则首次以法律的形式明确要求食品安全工作实行“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严谨的监管制度”的基本原则，并将社会共治原则体现到具体的条款中。经过几年来的实践，我国的食品安风险社会共治取得了显著成效。

推进新时代食品安全风险社会共治体系建设

在新时代构建食品安全风险社会共治体系重点需要做好如下四个方面的工作。

1.健全和完善公众参与制度。现代食品安全系统的标志是建立一个基于科学和风险基础的食品安全政策体系，为公众提供“合适水平的保护”。因此，公众参与必不可少。要从立法参与、执法参与和司法参与三个方面健全和完善公众参与制度。在立法参与上，要改进政策的制定程序和规则，畅通公众表达利益诉求的渠道，努力将公众的利益诉求嵌入到食品安全相关政策的制定中。执法参与上，要鼓励公众依法监督和举报，综合使用宣传教育和物质激励相结合的方式，从精神上和物质上进行引导。要完善保密制度，解决举报人的后顾之忧。司法参与上，要建立和完善公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度。食品安全是消费者的基本权利。保护消费者的基本权利就要把刑事惩处与民事赔偿结合起来，让公众拿起法律武器同违法违规的食品生产经营行为作斗争。因此，要尝试性建立和完善公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度，并提高惩罚性赔偿的力度，对所有惩罚性赔偿可试行“上不封顶、下要保底”的政策，以切实发挥惩罚性赔偿震慑力，以达到打击食品安全违法犯罪的目的。

2.强化行业协会的自律监管。在我国，行业协会被赋予行业协调、行业代表、行业自律和行业服务等职能，可以起到约束和规范会员企业的作用。在食品安全监管上，相比政府干预，行业协会具有信息获取优势、监管动力优势、比较成本优势等独特优势。因此，食品安全风险社会共治应该鼓励和督促食品行业协会通过制定行业标准、签订自律公约、行业内监管和对企业进行教育培训等措施促使和诱导食品企业强化食品安全。要依据新时代社会组织的改革要求，明确行业协会的性质、地位、职能等权利义务，从组织体系上完善行业协会的治理结构、组织机构和运作机制，为行业协会推动食品企业加强食品安全控制奠定基础。要加快社会组织与行政机构脱钩的步伐，真正将行业协会的属性转变为社会公共服务性质，并理顺政府、企业和社会的关系，通过行业协会这个特殊的社会组织强化食品企业的责任意识、自律意识和守法意识。

3.发挥媒体的宣传曝光职能。媒体是参与食品安全风险治理主体的重要组成部分。一方面，要利用舆论宣传功能加强对公众的食品安全教育和风险交流。公众的食品安全意识和认知水平较低是当前食品安全风险治理面临的突出问题之一。媒体应该充分发挥自身在宣传教育上的比较优势，广泛传播食品安全知识，提高公众防范意识和认知水平。从风险社会的视角看，风险交流是缓解社会紧张情绪和提升公众信任的重要抓手。媒体应该及时、准确、针对性地发布食品安全信息，让公众科学和正确地认识可能或已经存在的食品安全风险。另一方面，要降低媒体实事求是揭露食品安全问题的交易成本，落实好媒体监督食品安全问题的社会职能，发挥市场体系中的独特的声誉机制。

4.鼓励第三方社会组织参与。要支持第三方检测机构充分利用信息技术手段，建立起系统性、应用性和集成性的检测平台，并通过引入竞争机制，加大政策支持、资金扶持和制度管理等积极引导和鼓励第三方检测机构参与食品安全监管，弥补政府直属事业机构检测能力的不足。要鼓励和支持第三方认证机构开展有机食品、绿色食品等质量认证，利用第三方认证机构的质量认证对冲消费者和生产者的信息不对称，帮助消费者利用声誉机制“用脚投票”，有效解决食品市场上“劣币驱逐良币”的柠檬现象。要鼓励城乡基层自治组织、消费者协会开展食品安全法律法规和食品安全防范等知识普及工作，倡导健康的饮食方式，澄清食品消费领域不实谣言，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力。同时，探索性尝试赋予城乡基层自治组织隐患排查、先期整改等工作，缓解监管部门人少事多的矛盾。